曲阜师范大学毕业论文格式

      新闻发布时间:2013-5-23新闻浏览次数:1639新闻作者:管理员

                      编号      

    曲阜师范大学成人教育

       毕        

     题目全球化时代政府管理体制及其有效性的理论分析

                                        

    指导教师     李志武                    

    作者姓名    丁一           学号 201101157

    工作单位    临沂远通                   

    专业   经济管理    类别  经管类(文史)

    0            

     

    中国入世面临着多方面的挑战,其中政府管理体制和行为方式面临的挑战最为直接和突出。在中国更加广泛和深入地介入经济全球化和即将加入世界贸易组织的背景下,一方面要加快对不适应世贸规则的涉外体制、法规和政策的调整,另一方面也是更重要的方面,要在深化以市场为导向的经济体制改革、完善社会主义市场经济新体制上下更大的力气。

    入世后中国在保持宏观经济稳定方面将面临新挑战,在收入分配、地区差距、劳动就业等方面也会出现一系列新问题。政府在化解经济和社会矛盾、维护经济社会稳定方面的作用和能力,仍需进一步强化。

    探讨全球化背景下对于理解中国在新形势下如何深化改革,化解社会矛盾,推进社会健康发展,具有十分重要的借鉴意义。经济全球化背景下政府应当发挥什么作用,中国政府的职能转变应当沿着什么方向推进,以及在体制转轨过程中政府应作些什么等问题提出建议。

    关键词:政府管理   全球化   管理体制

     


    目 录

    第一章 全球化时代政府管理体制概况. 2

    (一)全球化时代的概述. 2

    (二)经济全球化理论基础. 3

    第二章全球化时代我国政府管理体制的现状. 5

    (一)我国的法律制度不够完善. 5

    (二)忽略了社会的全面进步. 5

    (三)缺乏结构调整和功能转换. 5

    第三章 政府体制改革与职能转变趋势. 6

    3.1职能变革. 6

    3.2对传统政府职能及管理制度形成挑战. 7

    3.3为政府转变创造有利条件. 7

    3.4政府职能转变的真正目的. 8

    第四章 政府管理体制的存在的问题与改革中面临的挑战. 8

    第五章 全球化时代政府管理体制面对问题、挑战的应对措施. 10

    5.1改革传统政府管理体制. 10

    5.2尊重国际规则和国际惯例. 11

    5.3改革低效的传统公共政策. 12

    5.4减轻政府难以承受的财政压力. 12

    5.5政府职能转变,引入市场机制. 13

    5.6建设服务型政府. 14

    5.7坚持依法行政,规范政府行为. 14

    参考文献. 16

    . 17


    前 言

    在中国人民历尽艰难终于迎来WTO的曙光时,一场新的革命也随之悄悄降临。作为一种全新的制度选择,WTO强调政府管理行为的可预见性、责任性和透明度,强调减少国家干预,实现资源和要素的自由流动和合理配置。这对传统的管制性政府职能造成了强烈的冲击。因此,对中国政府而言,加入WTO不仅意味着政府入世,而且意味着政府将正式进入一个以开放社会、自由市场和自由民主为特色的全新的制度背景。世界贸易组织本身是市场经济的产物,以简明、灵敏和高效而著称,因此,没有一个高效率的以市场为导向的政府管理体制和机制,政府就难以适应加入世贸后的局面。加入WTO后,中国政府要融入国际体系,就必须遵守效率优先的规则,为此,就有必要重构政府和市场之间关系。政府(国家)与市场之间的力量对比关系变迁将对政府职能变革、重构产生深远的影响。因此,政府职能的调整与改革的实质是重新界定政府与市场的范围,重新评价与反省政府与市场的关系,削弱政府经济管理的权限,放松政府对经济的调控与干预,使经济运行进一步市场化。这一切为转变政府职能提供了宏观的指导原则。因为,政府的能力是有限的,不可能是全能政府无限责任政府。建设一个有限职能和有限责任政府,廓清政府与市场的界限,退出政府不该管的领域,强化那些本该属于政府管理范围的职能,是实现政府管理高效运转的根本途径。按照这一规律,加入世贸组织后,政府要在有所为和有所不为的基础上,明确界定政府职能,实现政府职能与管理手段的战略性调整和转变,初步建立与世贸组织规则相适应的政府管理体制和运行机制,切实解决和清理政府经济管理职能定位中越位缺位错位现象。改变以往那种重管理、轻服务重事前管理、轻过程管理的政府治理理念,重塑重服务、轻管理重事后监管,轻过程干预服务性政府的新理念。

    中国加入WTO带来的巨大变化必然对政府职能提出新的要求。中国政府作为我国社会主义市场经济建设的组织者和管理者,积极促进和加速发展社会主义市场经济已经成为其重要职责。入世后,对中国政府职能转变的研究,成为了理论界的热点问题。全球市场化的过程要求政府实行内部和外部两个方面的授权,以使政府从内部增强活力,从外部得到监督。全球市场化的过程要求政府实行内部和外部两个方面的授权,以使政府从内部增强活力,从外部得到监督。

    第一章    全球化时代政府管理体制概况

    (一)全球化时代的概述

    80年代后期开始,西方国家媒体频繁出现一个人们似乎熟悉却又难以精确界定的词汇———“全球化

    全球化是以经济全球化为核心,包括通讯、旅游及生态的全球化为基本内容,而以文化及社会、政治影响为直接后果的一种社会变化趋势。它揭示的是全球不分贫富、不分种族、不分信仰、不分国界日益密切的相互依存关系。这种状况使世界呈现出和平与发展的时代特征。而依此时代特征来考察世界不同国家的政府变化与转型,我们不难发现当今世界不同国家在各自不同的基础上为解决本国实际问题所推行的行政改革中具有某些共同的内容。这种现象一方面反映了各国政府的类型虽不尽相同,但面临的问题具有共性;另一方面也反映出由于全球化过程逐步展开,大大便利了各国政府之间彼此借鉴成功改革经验。如今世界各国政府改革势头如此之强,其影响面如此之广,以致有人称之为一场全球性革命。因此,出于对改革方向的把握,有必要对政府面对全球化时代作出的回应和调整加以总结和分析,并探讨其具有共性的内容。

    经济全球化,中国加入WTO以及发展互联网的意义非常大。网络化的一个作用是大大加速了经济的全球化,加入WTO则是中国经济全球化的重要一步。

    对政府而言,全球化的最大含义是使得每一个国家的政府成为全球市场中的一个企业,面临竞争的考验。当然它是个超级性的企业,但是在国际社会中、在国际市场上它开始有了面对面的竞争对手。

    这样,产品可以自由流动、资本可以自由流动、人员也会更自由地流动。在这种情况下,老百姓的参与约束变得重要了。国与国之间的竞争,主要是制度的竞争,哪一个国家的政府能够提供更好的投资环境、更清晰的法律环境,谁就能更好地生存和发展。在全球化时代,政府变得有点像市场竞争中的饭馆了。

    加入WTO以后,发展中国家的经济更深地融入全球经济之中。一方面可以更多地分享全球分工之利,另一方面也更容易受到外部冲击。面对外部世界种种不确定性的金融危机和经济危机,它要求发展中国家应对危机、维护本国经济安全和经济稳定上具有更强的能力。

    中国将一如既往地重视和加强同世界各国、各地区发展平等、互利的经贸关系;在多边贸易体制中发挥积极和建设性作用,与WTO成员一道,为世界经济贸易的发展作出积极贡献。”WTO有几十个公约,中国政府加入WTO以后,就必须履行自己的承诺,按照国际规则办事。在加入WTO的过程中,中国政府面临的一项迫切的任务,是适应市场经济和WTO的规则要求,对已有的法律、法规和行政规章进行全面清理和修改,增强法律、法规和行政规章的统一性和公开性。凡违背WTO规则或与中国政府承诺不相符的,都应进行修改和完善。我们有理由相信,加入WTO将会对中国的法律体系产生巨大影响,它意味着法律体系的重新架构。

    加入世界贸易组织以后,发展中国家要履行所承诺的开放市场时间表。市场开放有助于提高国内资源配置效率,但对外开放过快也可能使国内产业受到巨大冲击,引发经济和社会危机。

    在参与经济全球化的过程中,发展中国家亟待解决的现实问题是,清理和修改与多边经济规则不相符合的法律法规和政策措施。以中国加入世界贸易组织(WTO)为例,200111月,WTO第四届部长级会议审议并通过中国加入WTO的决定后,中国政府代表团团长、外经贸部部长石广生发言表示,加入WTO后,中国将在权利和义务平衡的基础上,在享受权利的同时,遵守WTO规则,履行自己的承诺。

    面对经济全球化的挑战,一些发展中国家出现了严重的政府治理危机,少数国家甚至陷入了激烈的政治动荡和政权危机之中。发展中国家若要抓住不可多得的发展机遇,惟有的对策就是改革传统政府治道模式。

    发展中国家在参与经济全球化进程中,传统政府管理体制所存在的低效、低能、腐败等问题日益成为国际竞争的重要掣肘因素。如果不改革传统政府管理体制,发展中国家将很难在激烈的国际竞争中发挥比较优势后发优势

    在参与经济全球化过程中,公共政策创新的基本方向是以市场为导向,培养、完善和维护有效率的市场环境。市场经济呼唤有限政府,市场机制的运转可以实现私人物品的有效供给,应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,政府的功能在于弥补市场缺陷,提供市场不能有效提供的公共物品和公共服务。在中国参与经济全球化过程中,要培育和维护有效率的市场环境,就必须改革传统的政府职能定位和公共政策导向。

    我国将加入WTO,面对更加开放、更加激烈的国际经济竞争。在这种新形势下,政府管理体制效率的高低,直接关系到其竞争力强弱,关系到其投资环境好坏,最终关系到其在全球经济中的地位。

    (二)经济全球化理论基础   

    经济全球化具有客观必然性和深厚的理论基础。经济全球化的基础是各国经济联系的加强和经济交流障碍的减少。实际上,一体化是再生产过程中国际经济障碍的消除。这个定义既包括了由于市场经济自发要求在商品和资本流动中经济障碍的减少,也包括了各国通过一定手段和方式主动解决国际经济中的矛盾而作出的努力,而且它将一体化的各个阶段通过经济障碍的消除这个共同点融合在一起。自由贸易往往会导致各国为维护本国利益而采取某些扭曲价格的竞争方式,这会使两国利益受损。因而在一定的一体化组织内部,成员国通过协议以放弃一些利益为代价能够换取更大的利益。有关国家只有满足资本、劳动力禀赋相似、工业化水平接近等条件才有可能达成有关协议。

    一体化是以消除经济交流障碍为核心,而且经济交流障碍的消除是依靠一定途径来实现的。也就是说,一体化具有功能性和制度性两个性质。功能性一体化是世界经济各领域中各种现实壁垒的消除和经济融合,是具有实质意义的一体化,而制度性一体化是指在一定的国际协议下以明确的制度为目标、由组织管理机构进行操作的一体化进程。功能性一体化和制度性一体化互相促进、相辅相成、缺一不可。没有功能性一体化的发展,制度性一体化就成了空中楼阁;没有制度性一体化,功能性一体化就失去了保障而停滞不前。两者是推进一体化进程的两种力量,相互交织贯穿于一体化发展的全过程。制度性一体化和功能性一体化在区域经济一体化和世界经济一体化过程中都得到了充分的体现。从区域经济一体化来看,具体的一体化组织是以具体的协议或条约作为基础的,表现为一种制度层面上的结合。但这种制度离不开成员国在经济上一定程度的融合,前者是以后者为条件的,没有功能性的准备,那么就会出现制度超前,最终导致一体化无力运行。另外,功能性一体化的发展也会不断要求有适当的制度性框架作保障。从世界经济一体化来看,由于利益的驱使,各国正向自由贸易、自由对外投资方向发展。伴随着更多的贸易和投资,国与国之间在利益分配、共同政策上产生了矛盾和冲突,越来越需要一种全球性制度和规范加以协调和约束,表现为关贸总协定(GATT)的形成,直至更加法律化的世界贸易组织(WTO)对国际贸易的指导,它体现了功能性一体化发展到一定阶段后要求制度一体化的保障和促进。从世界经济一体化的发展进程来看,一体化以贸易自由化为先导向金融国际化发展,进而向生产一体化推进。在这一过程中,国与国之间经济社会制度的体系摩擦表现越来越明显。解决这些摩擦在很大程度上有赖于国际性多边组织或国与国之间的双边磋商等多种形式的协调。只有当这种建立在制度基础上的协调机制解决了这些矛盾时,国际生产体系才能具备继续发展下去的动力。

    马克思主义的国际分工和国际价值理论是经济全球化的最主要理论基础。国际分工是一国社会分工走出国界在国际范围内的延伸 ,它是形成国际贸易和世界市场的基础。作为国内分工高度发展的必然产物的国际分工 ,是不以人们的主观意志为转移的客观存在。首先 ,科学技术的进步对国际分工的产生和发展起了决定性的作用。科学技术的进步 ,推动了社会生产力的发展 ,使一国生产社会化朝着国际化方向发展 ,形成国际分工或国际生产专业化。其次 ,自然条件是影响国际分工的一个重要因素。自然条件主要是指 ,一国所处的地理位置、国土面积、气候条件、土壤、地上、地下以及海域资源和人力资源等。自然条件是社会生产和经济活动的基础和客观条件。气候、土壤直接影响一国农业生产的构成及在国际分工中的地位 ;矿产资源的状况直接制约着一国工业生产的结构及在国际分工中的地位。

    第二章全球化时代我国政府管理体制的现状

    (一)我国的法律制度不够完善

    我国的法律制度不够完善,而政府机关的行政,执法能力值得怀疑。法律体系不够透明、公正。使得官本位思想意识严重。

    我国政府行为存在思想意识上的偏差

    (二)忽略了社会的全面进步

    过去数十年,我们一直强调以经济建设为中心,光注意经济、注意GDP是而忽略了社会的全面进步、公共医疗卫生和人类的健康问题。从而出现了政府公共服务职能不强。
       
    现代组织行为学认为,任何社会组织都是组织自身与组织环境相适应的产物。所谓组织环境是指影响组织并反过来又为组织所影响的因素组合。组织是嵌入于社会环境中的有机系统,组织与环境的互动使组织存在、发展于一个有机联系的组织生态系统中。因此,作为一个开放性的经济组织,政府必须适应处于不断变化的外部环境。

    (三)缺乏结构调整和功能转换

    为保持政府与社会的平衡,政府内部就需要适时进行相应的结构调整和功能转换。经济全球化及中国加入WTO使中国的经济社会发展面临难得的机遇和挑战,与此同时,由计划经济向市场经济的转轨引发了一场深刻的制度变迁,国内外制度环境的深刻变化要求各级政府及政府的各个职能部门对其自身的功能体系进行相应的调整、转变和重新定位。

    在市场经济环境中,政府、市场和社会中介组织作为三种性质迥异的组织结构和制度安排,构成一种相互联系、相互制约、密切合作的三角关系。各组织的职能不仅受制于组织外部生态环境的影响,而且也受两两之间关系的制约。因此,在某种程度上,处理好政府与市场(企业)、政府与社会(中介组织)的关系问题是政府职能变革的关键。在计划经济时期,行政权和国家所有权都集中于政府行使,使得国家所有权的运转往往借助于行政权力结构的运行系统,从而为权力进入市场,权力对抗竞争提供了媒介和载体。在此情况下,政府既是游戏规则的制定者,又是利益分配的参与者,即是市场竞争的裁判员,又是参与竞争的运动员

    在经济转轨的过程中,政府的立足点逐步转变为为市场机制的发挥创造充分的外部条件,协调市场关系,维护市场规则的公正和弥补市场不足。具体而言,政府与市场存在以下三种关系:解放市场、促进市场和模拟市场。即在不存在市场失灵的情况下,让市场充分发挥其作用;在市场不能直接发挥作用时,通过重新界定产权或确认经济主体的权利使市场机制得以运行;而在市场不能起作用的领域,政府则需要模拟市场过程来提供某些公共物品及服务。另一方面,随着商品经济、市场经济的深入发展,交互式的社会管理已成为大势所趋。因此,将政府职能与一般社会管理职能分开,培养社会自治组织,提高社会的自律水平,把大部分社会事务还给相关社会组织(中介组织、社会团体、民间的服务机构)进行管理成为转变政府职能的一项重要内容。

    全球经济一体化,特别是知识经济时代的来临,对政府职能提出了更高的要求,为迎接这一挑战,对政府职能及其管理方式进行结构性调整与重塑,无疑将成为各级政府及各个职能部门的明智抉择。

    第三章 政府体制改革与职能转变趋势

     

    面对全球化和信息化带来的新变化、新挑战、新机遇,世界各国政府都在争先恐后地推进本国全方位、多层次、宽领域的改革和发展,特别是政府的改革和发展。政府的改革和发展,首推职能变革。

    3.1职能变革

    从经济角度来看,政府的职能主要表现在如下几方面:为市场经济提供制度基础、配置资源、稳定宏观经济和收入再分配。其中,政府的资源配置职能尤为重要。政府的资源配置职能,指的是通过政府部门的收支活动以及相应政策的制定、调整和实施,实现对社会现有的人力、物力、财力等社会资源结构与流向的调整与选择。

    从经济学的价值理念和基本理论出发界定政府职能,可以让我们了解在市场经济的背景下政府应该干什么,政府的职能如何适应市场经济的需要。要对政府职能进行经济学意义上的分析,首先必须引入现代经济学的核心原则,即:根据稀缺资源的机会成本,以最大化为目标,实现资源的最佳配置效率。因此,从实现稀缺资源的配置效率这一原则出发研究政府的行为动机和倾向、市场的行为动机和倾向,以及在政府和市场之间实现资源配置效率的制度机制,就成为政府职能转变和市场化的主要议题。

    3.2对传统政府职能及管理制度形成挑战

    知识经济、经济全球化和“入世”对传统政府职能及管理制度形成的严峻挑战。

    迄今为止,知识经济、可持续发展以及经济全球化等各种新观念、新思潮不仅为人们耳熟能详,而且已经渗透到政府管理和职能变革等各领域,极大地改变了传统的政府经济行为方式。具体而言,知识经济主要凸现了知识在生产要素构成中的核心地位与作用,因此,它要求政府在高新产业领域、高新技术企业的创办扶植、技术创新等方面承担更大的责任,并予以更多的制度保障和支持,以提高国家竞争力与技术创新能力;目前,经济全球化已成为一股不可逆转的潮流和趋势,经济全球化是人们对世界各国的经济联系日益密切、相互渗透乃至体现出一体化这样一个事实的引申性描述,全球化本身就是一种有力的开放促进机制,在全球化的背景下,经济资源在追求效用最大化动力的驱使下具有快速流动的特征,有可能和政府滞后的计划指令式资源配置机制发生冲突,直接导致政府管理经济事务的难度不断提高,给问题的处理增加复杂性,从而对政府传统的管理制度和职能提出严峻挑战。在全球化的冲击下,各级政府必须合理调整自己的经济职能,努力打造自己的应变能力和竞争优势,全面提高、改善政府经济行为运作的水平与方式,才能适应国际经济结构和世界市场的重大变化,促进经济和社会的良性稳定发展。

    3.3为政府转变创造有利条件

    另一方面,全球化的信息技术的快速发展为建立灵活、高效、透明的政府创造了有利的条件。信息时代的来临以及“数字化生存”方式打破了长期以来政府对公共信息的垄断;而新通讯技术的发展为社会中介组织参与社会管理提供了便利。这一切要求政府对自身的组织结构、运作机制和职能范围作出相应的变革与调整。

    随着市场经济浪潮的兴起,经济市场化已成为一股不可逆转的趋势。市场机制在资源配置中的基础作用日益得到巩固。但在转型期的中国,不成熟的市场仍需要政府采取某些适当的干预形式来弥补市场不足。但作为典型的自然垄断性组织,政府的干预又有可能产生浪费和低效率的负作用和非效率现象。因此,政府职能转变必须以制度创新为主导,才能提高政府效率和管理服务水平。

    因此,在市场经济环境下研究政府职能转变,必须以市场作为理论基础,从市场的概念出发,探讨政府如何弥补与完善市场缺陷。其中,市场是核心,政府是补充,遵循的原则是用足市场,慎求政府。

    3.4政府职能转变的真正目的

    政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要,依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。简言之,政府职能就是政府管理国家事务的职责和功能。 政府的职能,主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督。政府职能转变是当代中国社会转型过程中的重大现实问题。从社会结构调整与政府职能转变的内在联系和互动发展的规律进行考察,社会结构变迁是政府职能转变的根本动因,而与之相适应的政府职能转变,将成为进一步推动社会向前发展的动力性资源。从这个意义上讲,政府职能转变的真正目的在于推动社会的进步与发展。在市场经济条件下,为促进区域经济发展,在创造条件改善硬环境的同时,注重优化软环境以赢得生产要素市场竞争的主动权,再以生产要素的聚集促进硬环境建设,实现经济发展的良性循环。近年来,各地虽下大力气进行专项整治,力图优化发展环境,但收效不够稳定、持久。究其原因,最重要的一个方面,就是政府职能没有从根本上得以转变,部门管理体制不配套,依法行政意识没有真正落实到位。
    
    

    第四章 政府管理体制的存在的问题与改革中面临的挑战

    政府职能不能适应中国加入WTO的需要。WTO规则要求政府加快改革,转变职能。我国加入WTO已经五年,WTO中涉及到的政府承诺,我国政府都必须履行,政府要按照市场经济的规则来行使其管理职能。严格的WTO规则,迫使我国政府要加快改革,加快职能转变。

    如何来具体实施政府职能转变才能适应世贸组织原则,保证中国经济更大程度参与国际竞争呢?第一,通过取消各种政策优惠或限制来适应国民待遇原则。取消不同所有制或地域的歧视政策,实现所有企业的公平待遇。第二,通过取消市场进入管制,实现贸易投资和自由化来体现贸易自由化原则。建立在成员内的统一市场是入世的基本要求之一,统一市场不仅确保每个成员实施WTO协定的能力,而且能防止政府和市场壁垒的出现与增加。因此,人世后要按照WTO贸易自由化的原则,加快统一和竞争市场的建议。第三,通过杜绝暗箱操作,要求政府按透明的法律程序依法行政来实现世贸组织的透明度原则。透明度原则就是要求政府的行为模式完全采取公开的程序化和法制化方式。依法治国的要害是依法行政,依法行政的特点是透明和稳定。政府的执法、行政实行阳光公报,红头文件公布于社会,形成太阳下的权力。将政府行政置于社会公众的监督之下,既可以落实人民的知情权,有效保护人民的参政意识,又可以限制地方政府出台土政策的可能性。政府职能转变内容:政府职能重心转变。政府工作重心的转变是由社会基本矛盾变化决定的。我国建国初期,阶级职能是政府职能的重心。其后,随着社会主要矛盾变化,政府职能重心便由阶级职能逐步转向社会管理职能。党的十一届三中全会决定,把党和国家工作的重心转移到以经济建设为中心的现代化建设的轨道上来。从发展趋势看,政府管理社会公共事务的职能,将逐步从以经济职能为主向以经济和其他社会事务管理职能并重的方向发展,以促进经济和社会协调有序地发展。政府管理内容的调整变化是发展社会主义市场经济和实现政府职能优化及管理科学化的客观要求。按照社会主义市场经济的要求,政府应将不属于自己的职能交还给企事业单位及社会中介组织等,防止政府职能的越位;将属于自己的职能收归政府,避免政府职能的缺位,实现政府与其他非政府组织之间的职能重新调整与组合。通过这样的职能转变,找准政府在社会公共事务管理中的位置。即政府系统内部纵向层级和横向部门之间的职能重新划分和配置。中央与地方政府之间的职能划分和配置,应按照必要的集中和适当的分散相结合的原则,合理划分中央与地方政府的职能范围,明确各自的权力和责任。凡属国家事务和全国性公共事务管理职能,应由中央政府行使,与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等也应由中央政府负责.横向部门之间的职能划分和配置,应按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则,合理划分和配置政府各职能部门之间的职能,形成协调配合、完整统一的部门职能体系。政府管理方式的转变是市场经济提出的要求。我国实行社会主义市场经济体制,市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用。这就要求政府的管理方式发生根本性的变化:由直接管理转向间接管理.由以产品为对象的部门管理转向以行业为对象的行业管理、由主要依靠行政手段管理转向主要依靠经济、法律手段管理、由重计划轻市场转向计划和市场有机结合、由单纯管理转向管理服务。通过这样的职能转变,真正做到政企、政事、政府和社会职能分开,各司其职,各负其责。

    第五章 全球化时代政府管理体制面对问题、挑战的应对措施

    5.1改革传统政府管理体制

    只有改革传统政府管理体制,才能适应多边经济交往的游戏规则,才能推进经济和社会的发展。政府管理体制改革是政府体系的自我完善,其目的在于提高政府部门的权威性、有效性和适应性。政府管理体制改革涉及政府权责配置——政府权力与责任的划分与配置、政府组织结构——政府机关纵向和横向的组织架构、政府运行机制——政府运行所遵循的原则和方法等方面的改革。就其具体内容而言,政府管理体制改革包括转变政府职能、精简政府机构、理顺府际关系、提高政府效率等方面的内容。在这四者之间,转变政府职能无疑是发展中国家推动政府体制改革的关键和重点所在。
    转变政府职能,就是按照市场法则和国际规则的要求,对政府职能的范围和内容进行调整和改革。转变政府职能,主要是转变政府的经济社会管理职能。转变政府职能的目的在于,充分发挥市场机制在资源配置过程中的有效功能,更好地满足社会公众的物质和精神需求。转变政府职能所涉及的内容包括:政府权力与社会权利(包括市场权利、企业权利和个人权利)的重新配置;政府内部职能的重新配置;政府内部机制的重新设置;政府职能行使方式的重新界定。转变政府职能的主要途径是进行公共政策创新,即通过制定新的社会经济运行规范,并根据市场经济规则和国际贸易规则,对现行法规和政策进行全面清理和修改。

    在许多发展中国家,尚没有形成对政府权力的有效制约机制,结果导致政府部门既当裁判员又当运动员,机构臃肿、政企不分、角色错位、效率低下现象十分严重。政府经济职能转变的基本方向是:从行政干预、直接管理、微观控制转变为法律主治、间接管理、宏观调控;从政府划桨、官营经济、政企不分转变为政府掌舵、民营经济、政企分开;从大包大揽、无所不管的全能型、统治型政府转变为有所作为、有所不为的治理型、服务型政府。在市场经济体制下,政府主要承担哪些职能呢?政府的首要职责是做好维护市场机制、弥补市场缺陷的基础性工作。纵观发达市场经济国家政府经济行为,它们普遍承担的基础性职能主要包括:创造和维护正常的市场运行和竞争秩序;调节总供给和总需求之间的关系;提供经济发展所必需的基础设施;发展教育和科学技术事业;调节产业间的资源配置结构;调节地区间的平衡发展与合理分工;调节对外经济关系;调节收入分配和组建社会保障制度。除上述职能之外,政府则不必成为公共物品和公共服务的唯一提供者。20世纪80年代以来,美国、日本、英国、法国等国已经通过企业改制,成功地将竞争机制引入电信、电力、铁路、民航等具有天然垄断性质的行业,并且取得良好经济绩效和社会效益。

    深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能。建设服务型政府,基础是理顺行政管理体制,核心是转变政府职能,突破口是行政审批制度改革。要继续推进行政管理体制改革,加快建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。要进一步合理界定和调整政府职能,集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要继续推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开,坚决把不该由政府管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构。要认真贯彻《行政许可法》,深化行政审批制度改革,进一步清理、取消妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥作用的审批事项。 

    5.2尊重国际规则和国际惯例

    为什么要尊重国际规则和国际惯例呢?其原因在于,国际规则和国际惯例是一些国家在长期摸索中得出的真知灼见,它已为实践所证明能够降低市场中的交易成本,能够提高经济运行绩效,并为多数国家和地区所承认和接受。尊重国际规则和国际惯例,直接借鉴其他国家在试错过程中积累的知识和智慧,可以大大降低发展中国家进行规则完善和制度创新的试错成本。在经济全球化过程中,发展中国家若要提高公共政策绩效,首先要做的事情是转变观念,从强调本国国情和本国特色走向尊重国际规则和国际惯例。国际规则和国际惯例涉及政治、经济、教育、科技、文化、卫生、体育等诸多领域。就经济领域的国际规则和国际惯例来说,为了保障和促进成员之间进行平等、公正、互惠的贸易,避免贸易歧视和贸易摩擦,实现世界贸易的自由化,世界贸易组织制定了几十个多边贸易协定和协议。

    当前,与国际接轨已经成为越来越多国家的共识。对于发展中国家而言,尊重国际规则和国际惯例,首先必须摆正自身的文化心态。在对待他国技术创新和制度创新问题上,一些发展中国家尤其是曾经创造辉煌文明的国家,容易陷入自我标榜和自我优越的陷阱之中。在自我优越的心理作用下,大凡国外发明创新的新观念、新思想、新成就,不论是民主、法治、人权等制度文明,还是电脑、飞机、篮球等器物文明,一些人都要从祖宗留下的百宝箱中找到有关记载,然后不屑地道一声,我国早已有之,那东西没有什么稀罕的。这种无视他国已然获致的理性意识和先进成就的病态心理,不仅无助于迎头赶上发达国家,而且将会不断拉大与发达国家的差距。

    5.3改革低效的传统公共政策

    在参与经济全球化过程中,发展中国家低效的传统公共政策正面临着巨大的冲击和挑战。政治系统若要更好地满足社会需求,就必须改革那些低效的公共政策,必须通过政策创新来提高公共政策的绩效水平。改革的目的是,降低交易费用,提高政府治理绩效,促进社会经济和文化事业的快速发展。伴随着政治理性化和世俗化的步伐,社会公众日益倾向于根据自身的经常性利益状况来评价政治系统是否具有合法性,统治者利用天命论君权神授论等导源于人类理性之外的玄学理论来论证统治合法性的做法已然丧失了生命力。即使是实行竞争性选举的民主国家,如果政府制定的公共政策在满足社会需求的效用方面连续遭到失败,持续出现政府治理绩效危机,那也将会使其政治合法性受到损害乃至全部丧失。

    5.4减轻政府难以承受的财政压力

    目前,世界各国在推行行政改革过程中都无一例外地把更好地服务于社区作为行政改革的重要目标。然而,各国政府对于这一正统行政理念的广泛认同以及政府所具有的良好愿望并不等于会产生人民所期望的行政过程和结果。在过去各国政府行政实践的过程中往往出现与这种正统理念和良好愿望相背离的情况:政府为民服务的宗旨虽始终不会改变,但是要将其变成实实在在的具体行动是困难重重;政府对效率追求的种种努力虽能奏一时之效,却难以成为持久动力;政府每每试图扭转财政赤字状况的努力,却变成了财政赤字更大增长的事实。政府在面对日益吃紧的财政压力以及公民对政府官僚病的表现频频发出的强烈抱怨所作出的传统反应是砍掉一些手指和脚趾,即采取较为直接的方式来裁剪机构和精简人员,辅之以各种相关规定来制约政府中工作人员的行为。这种做法虽能在短时间内减轻政府压力,但所带来的阵痛也是可以想像的,且不能最终阻止帕金森定律的作用,结果往往是政府所作出的努力徒劳无功,机构膨胀和官僚病依旧。人们在探讨这些问题产生的原因后得出结论:传统的官僚体制已不能适应我们所生活的全球化时代,因此,必须对工业化时代的体制机构的残余加以重塑改造。

    完善公共财政体制,健全公共服务体系。加快公共财政体制改革,把生产投资型财政转变为公共服务型财政,是政府履行公共服务职能的根本基础。要调整财政支出结构,加大对公益性、基础性领域的投入。建立严格、高效的财政支出管理体系,建立政府统一预算,增强预算的透明度和约束力。规范政府投资行为,合理界定政府投资主体和投资领域。规范政府收支管理。完善政府采购制度。改革政府资助体制,提高政府资助的公开性、公正性和经济社会效益。建立规范的转移支付制度,完善社会保障特别是社会救济、社会福利机制。

    5.5政府职能转变,引入市场机制

    我们所生活的全球化时代要求政府在行政观念上作出适应新时代的调整,即由传统的行政向管理观念转变。从严格意义上讲,行政和管理是两个不同的概念,前者是国家政治权力行使活动,更多强调的是政治意义上的社会效应,以满足社会为目标;而后者是一种经营性行为,以效益为目的。但就两者的关系而言,全球化对策研究其内部的组织管理要素具有很大的相似性,而且这种趋同性还在明显增强。然而,官僚体制在全球化时代所应作出的调整并不是要加强行政和管理两者关系中的相似因素,而是要求用管理中的经营理念来改造传统的行政理念。简言之,就是政府官员要实现从官僚理念经营理念责任理念的转变,即改变原来那种只强调政策的执行而忽视大量资源投入后所产生的实际结果的状况。
    全球化时代要求对官僚体制的政府在结构上作出重大改革,以适应社会的动态发展变化。进入80代后期以后,全球信息、知识以无与伦比的速度扩展开来,社会生活的需求也日益多样化,而传统的官僚政府体制严格的层次架构无法对社会的动态化作出灵活的快速反应。官僚政府体制的滞呆性主要体现在两个方面;一是决策的时宜性差。这是因为官僚体制的政府对大量信息进行处理的流程经常出现阻塞,从而使决策层不能作出及时决策,影响了对各种社会问题的及时处理。二是官僚体制的政府在提供社会服务方面不能实现资源的优化配置。由于资源使用的决策权与资源使用的执行权呈现分离状况,因此就出现了有资源配置决策权的却不了解社会需求的动态变化,而决策的执行者虽了解社会的动态需求变化却又没有资源配置的决策权。出于解决上述两方面的问题,增强政府对社会需求变化的敏感度,对官僚体制政府作出结构上调整、改革的必要性显得日益突出。

    5.6建设服务型政府

    要以邓小平理论和三个代表重要思想为指导,认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神,坚持以人为本,树立和落实科学发展观,从政府管理理念、管理职能、管理方式方法等方面,加强制度和机制建设,加快政府职能转变。重点应抓好以下几个方面。

    5.7坚持依法行政,规范政府行为

    行政机关作为国家权力机关的执行者,担负着依法管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的繁重任务。行政权力的运用,最经常、最广泛、最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益,体现国家政权的性质,影响国家政权同广大人民群众的关系,事关有中国特色社会主义事业的兴衰成败。
    依法行政是依法治国的重要内容,也是转变政府职能的核心问题。依法行政,首要的问题是行政权力的法定化。必须明确,各级政府和政府各部门只能在宪法和法律、法规的范围内活动,依法决策,依法处理问题,自觉地把行政行为纳入法制化轨道。这就是江总书记讲的"实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。"在政府行政领域的主要方面,包括政府职责的划分、行使的范围、运行的程序等都要法定化,都要有法可依。凡是超过法律规定的权力都是非法和无效的。依法行政是建立法制社会的首要之举。依法治国,首先要依法治"",依法治权。依法行政可以有效防止"人治"和政府职能的随意化,防止滥用职权和以权谋私,防止滋生腐败。

    执政之要在于为民,行政之要在于依法。坚持依法行政,是贯彻依法治国方略的根本要求,也是建设服务型政府的必由之路。各级政府机关都要严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责,善于依法管理经济社会事务和其他行政事务。要以强化政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能为重点,加强行政立法,提高行政立法水平。要改善行政执法,促进严格执法、公正执法和文明执法。要继续坚持各种行之有效的民主监督制度,确保公共行政权力的公正、有效运行。要强化政府机关问责制,树立责任政府形象,提高政府的公信力。

    全面推行政务公开,加快电子政务建设,增强政府工作的透明度

    提高行政效率,降低行政成本,改进行政质量,是加强政府行政能力建设的有效途径,也是建设服务型政府的重要目标。要大力推行政务公开,使其成为各级行政机关施政的一项基本制度,贯穿行政权力运行的全过程。要加快电子政务建设,改善政府管理结构和方式,重塑政府业务流程,构建适应信息时代社会发展需要的政府组织形态。要建立高效政务服务体系,继续完善各级政府及部门的政务大厅,推行一站式服务,在基层建立政务超市。要创新行政管理方式,更加重视行政规划、行政指导和行政合同在政府管理中的作用,探索政府管理经济社会事务的新途径。要积极创造各种条件,让社会组织、企业和公民更广泛地参与公共事务管理

          面对加入WTO后的挑战,中国改革再次走到十字路口,面临着改革的方向问题:是进一步深化改革,抓大放小,无为而治,让市场发挥越来越多的作用,还是国进民退,让政府主导经济,发挥更多的作用?本文所给出的答案是前者。其基本结论是,中国下一步改革的关键在于政府职能的两个根本性转变。无论是中国特殊论,还是中国模式论,都存在极大的误区。当前中国所面临的深层次矛盾和问题,其根源都在于政府职能的缺位、越位和错位,特别是政府替代市场对于经济的强力干预,导致国进民退、国富民穷,危害严重且深远。由此,政府必须从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变,从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变,从而建立有效政府和有效市场,使之能同时达到效率、公平与和谐,实现科学发展。

          总之,开弓没有回头箭,改革没有回头路。中国要真正实现长治久安和现代化,使之全方位实现中华民族的伟大复兴,必须坚定不移地在经济市场化、社会法治化、政治民主化的道路上继续阔步前行!

    参考文献

    约翰·威廉姆森:《华盛顿共识简史》,载黄平、崔之元主编《中国与全球化:华盛顿共识还是北京共识》,社会科学文献出版社2005年版,第6667页。

    毛增余:《斯蒂格利茨与转轨经济学——华盛顿共识后华盛顿共识再到北京共识》,中国经济出版社2005年版,第129页。

    转引自张才国《新自由主义意识形态》,中央编译出版社2007年版,第225页。

    张才国:《新自由主义意识形态》,第97104页。

    杨雪冬主编:《全球化与社会主义的想象力》,重庆出版社2009年版,第200页。

    约瑟夫·E.斯蒂格利茨:《后华盛顿共识的共识》,载黄平、崔之元主编《中国与全球化:华盛顿共识还是北京共识》,第87页。

    何秉孟等:《欧洲社会民主主义的转型,与德国、瑞典学者的对话实录》,社会科学文献出版社2010年版,第19页。

    何秉孟等:《欧洲社会民主主义的转型,与德国、瑞典学者的对话实录》,第8990页。

    何秉孟等:《欧洲社会民主主义的转型,与德国、瑞典学者的对话实录》,第91页。

     

    非常感谢老师许玉镇的随和热情,治学严谨细心的教学态度。从选题、定题开始,一直到最后论文的反复修改、润色,始终认真负责地给予我深刻而细致地指导,帮助我开拓研究思路,精心点拨、热忱鼓励,我的毕业论文才能够得以顺利完成。再次非常感谢!

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